Hankintatietovaranto-hanke on ollut käynnissä nyt noin puolitoista vuotta. Työ on ollut intensiivistä, välillä raskastakin, mutta ennen kaikkea välttämätöntä. Tuotantoon siirtyminen alkaa hahmottua horisontissa samaan aikaan, kun hankintatietovarantoa koskevaa hallituksen esitystä viimeistellään ja se on etenemässä eduskunnan käsittelyyn.
Esitys sisältää useita merkittäviä uudistuksia sekä uusia tehtäviä. Niiden yhteinen nimittäjä on selkeä: luoda ne puuttuvat edellytykset julkisten hankintojen tietoperusteiselle johtamiselle, joita hankintojen parissa työskentelevät ovat peräänkuuluttaneet jo vuosia – elleivät vuosikymmeniä.
Koska hankkeen taustalla oleva arviomuistio on jo hetken takaa, on hyvä pysähtyä hetkeksi ja palata perusasiaan: miksi hankintatietovarantoa ylipäätään tehdään?
Nykyinen tietopohja ei riitä tietojohtamiseen
”Merkittäviä rakenteellisia ratkaisuja tehdään ilman, että niiden taloudellista vaikuttavuutta voidaan luotettavasti osoittaa.”
Julkisista hankinnoista kyllä löytyy dataa. Ostolaskuja kertyy, ilmoituksia julkaistaan ja erilaisia koosteita tehdään. Julkinen ilmoitus kertoo, että kilpailutus on tehty. Ostolasku kertoo, että rahaa on käytetty. Molemmat ovat sinänsä hyödyllisiä, mutta ne eivät yksin vastaa kysymyksiin miksi, miten ja millaisin vaikutuksin hankintoja tehdään.
Julkisten hankintojen kokonaisvolyymi[1] on vuosittain laskentatavasta riippuen noin 40 mrd. euroa. Hankkeen perusteiden kannalta kuvaavaa on, ettei kokonaisvolyyminkaan määrittely ole kovin helppoa nykyisellä tietopohjalla. Tarkan kokonaisvolyymin määritystä tärkeämpää olisi tietää millaisista hankinnoista tämä potti koostuu. Kilpailu- ja kuluttajaviraston vuonna 2023 julkaisema tutkimusraportti[2] osoittaa, että kilpailu julkisissa hankinnoissa on Suomessa heikkoa. Hankintojen euromääräisen volyymin merkitystä voi havainnollistaa laatimalla tulitikkuaskin kanteen esimerkinomaisen laskelman:
- noin kolmasosa vuosittaisista hankinnoista ylittää kynnysarvon, eli ne tulisi lähtökohtaisesti hankintalainsäädännön perusteella kilpailuttaa;
- KKV:n vuoden 2023 tutkimusraportin perusteella voidaan karkeasti arvioida, että noin 30 prosentissa kilpailutettuja hankintoja on 1–2 tarjoajaa;
- lisäkilpailun tuoma kustannussäästö vastaavan kaltaisessa tilanteessa olisi noin 5 prosenttia[3].
- Eli jos onnistuisimme paremmin joka kymmenennessä hankinnassa, olisi vuotuinen kustannussäästö noin 20 miljoonaa euroa.
Edellä kuvattu laskelma on erittäin karkea. Siinä ei huomioida esimerkiksi suorahankintojen osuutta kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa, toimialakohtaisia vaihteluita, eikä hankinnan koon vaikutusta kilpailun määrään. Toisaalta kattavaa dataa tällaisen arvion tekemiseen ei juuri löydy. Nykytilanteessa julkisiin hankintoihin liittyvä vaikutustenarviointi on siis yksinkertaisesti vaikeaa. Ei siksi, etteikö kiinnostusta tai osaamista olisi, vaan siksi, että tieto on hajallaan eikä eri prosessivaiheissa syntyneiden tietojen välillä ole linkkiä. Tämä havainto ei ole mielipide, vaan se on myös toistuvasti todettu riippumattomissa selvityksissä:
- Vuonna 2021 valmistunut valtioneuvoston TEAS-selvitys[4] osoitti, että hankintoja koskevien toimenpiteiden arviointi on hankalaa, koska hankintatietoja ei ole saatavilla yhdestä keskitetystä paikasta. Kun tieto on sirpaleina eri järjestelmissä ja aineistoissa, kokonaiskuva jää väistämättä vajaaksi, eikä luotettavia johtopäätöksiä hankintojen volyymeista, rakenteista tai vaikutuksista ole mahdollista tehdä.
- Kilpailu- ja kuluttajaviraston vuonna 2022 julkaisema Policy Brief[5] toteaa, ettei pelkkä ostolaskuaineisto riitä arvioimaan hankintojen onnistumista. Hankintoja ei voi ymmärtää lopputuloksesta käsin, jos itse prosessi jää pimentoon. Tarvitaan tietoa hankintaprosessin eri vaiheista: kilpailutuksesta, tarjouksista, vertailuperusteista ja osallistujista.
- Vuonna 2023 valmistuneen yhteishankintoja koskeneen TEAS-selvityksen[6] johtopäätös oli, että yhteishankintojen kustannusvaikuttavuuden arviointi ei ole nykyisin käytettävissä olevilla aineistoilla lainkaan mahdollista.
Toisin sanoen sekä tavanomaisia hankintoja että merkittäviä rakenteellisia ratkaisuja tehdään ilman, että niiden taloudellista vaikuttavuutta voidaan luotettavasti osoittaa.
Avoin tieto ei ole sama asia kuin tutkimuskelpoinen tieto
Avoin data on tärkeä periaate, mutta avoimuus yksin ei tee tiedosta käyttökelpoista. Tutkijoiden viesti on ollut jo vuosien ajan varsin yksiselitteinen. Nykyisistä aineistoista ei yksinkertaisesti saa irti sitä tietoa, jota julkisten hankintojen vaikutusten, markkinoiden toimivuuden tai sääntelyn kehittämisen luotettava arviointi vaatisi.
Kun data ei ole rakenteista, kattavaa ja ajallisesti vertailukelpoista, tutkimus jää väistämättä puutteelliseksi. Sama koskee strategista päätöksentekoa. Ilman luotettavaa tietopohjaa linjauksia joudutaan tekemään vajavaisen tiedon, yksittäisten esimerkkien tai parhaimmillaankin rajallisten selvitysten varassa.
Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että aiemmat päätökset olisivat olleet vääriä tai että muutoksia olisi pitänyt jättää tekemättä. Julkisen sektorin on kyettävä uudistumaan myös silloin, kun tietoa on niukasti tai se on epätäydellistä. Näin on toimittu tähänkin asti – ja näin toimitaan jatkossakin.
Hankintatietovarannon merkitys ei ole siinä, että se poistaisi päätöksenteosta epävarmuuden kokonaan. Sen arvo on siinä, että tulevaisuudessa muutoksen suuntaa ei tarvitse etsiä aivan yhtä sokkona. Kun tietoa on enemmän ja se on laadukkaampaa, uskallamme tehdä parempia päätöksiä hieman pienemmällä riskillä.
Tätä hallitus on halunnut korjata
Hankintatietovarannon tarkoitus on olla vastaus pitkään jatkuneeseen ongelmaan, jonka myös tutkimusyhteisö, elinkeinoelämä ja julkiset toimijat ovat tunnistaneet.
Tavoite on yksinkertainen, mutta kunnianhimoinen: koota julkisten hankintojen keskeiset tiedot yhteen, yhtenäiseen rakenteeseen siten, että ne palvelevat sekä hankintayksiköiden omaa johtamista että koko yhteiskunnan tarpeita. Tämä on perusta sille, että julkisten hankintojen vaikutuksia voidaan vihdoin tarkastella kokonaisuutena.
Kuva 1: Hankintatietovarannon visio. Kuvaa klikkaamalla näet sen isompana.
Hankintayksikön ja yhteiskunnan etu eivät ole ristiriidassa
Parempi tietopohja auttaa suoraan hankintayksikköä: tunnistamaan omat kehityskohteensa, vertaamaan toimintaansa muihin, parantamaan markkinavuoropuhelua ja hallitsemaan riskejä. Samalla se palvelee laajempaa yhteiskunnallista tavoitetta tarjoamalla välineet arvioida hankintapolitiikan vaikuttavuutta, kilpailun toimivuutta ja julkisten varojen käyttöä. Kyse ei ole valinnasta hankintayksikön ja yhteiskunnan välillä – kyse on yhteisestä edusta.
Hyvä esimerkki tästä on professori Janne Tukiaisen marraskuussa 2025 KKV-päivässä[7] esittelemä alustava tutkimusaihio. Tutkimuksessa tarkastellaan italialaista hankinta-aineistoa ja sitä, miten kilpailun – käytännössä tarjousten määrän – lisääntyminen vaikuttaa hankinnan lopulliseen hintaan sekä sopimusten uudelleenneuvottelun todennäköisyyteen. Alustavat tulokset viittaavat siihen, että mitä enemmän tarjouksia kilpailutuksessa saadaan, sitä alhaisemmat hinnat, mutta todennäköisemmin sopimusta myös myöhemmin neuvotellaan uudelleen. Tutkimuksen tulos ei kuitenkaan tarkoita, että uudelleenneuvottelut mitätöisivät kilpailuttamisen hyödyt. Ilmiö syntyy tilanteessa, jossa kilpailua on runsaasti ja hinta on kilpailun seurauksena jo alhainen.
Esimerkiksi tämän kaltaista ilmiötä olisi vaikea arvioida Suomessa ilman hankintatietovarannon tarjoamaa riittävää tietopohjaa.
Hankintatietovaranto ei synny ilman panostuksia
On täysin selvää, että Hankintatietovaranto ei synny ilmaiseksi. Hankintayksiköiltä vaaditaan muutoksia toimintatapoihin, järjestelmiin ja osaamiseen. Tietojen tuottaminen rakenteisesti ja yhdenmukaisesti vaatii työtä – eikä sitä pidä vähätellä. Tätä on nähty konkreettisesti myös ostolaskupiloteissa: vaikka data on jo olemassa, sen hyödyntäminen vaatii yhteisiä määrittelyjä, teknistä työtä ja ennen kaikkea tietoista panostusta. Ostolaskutietojen pilottien loppuraportissa[8] kuvataan tarkemmin tietojen toimittamisen tarvitsemia muutoksia.
Silläkin riskillä, että tämä argumentti ei kestä aikaa, on todettava suoraan: nykytilan puutteita ei voida kuitata vetoamalla tekoälyyn. Tekoäly ei itsessään tiedä, mitä hankintayksikkö on ostanut. Tähän tarvitaan ostolaskutietoja. Tekoäly ei myöskään tiedä, mihin kilpailutuksiin ja sopimuksiin ostot perustuvat. Tätä varten tarvitaan tietoa hankintaprosessista ja sopimuksista. Onneksi osa tästä tiedosta on jo nykytilassa rakenteisena Hilmassa, jos lain edellyttämät jälki-ilmoitukset tehdään. Tässä meillä on edelleen merkittävä parannettavaa, sillä esimerkiksi vuonna 2025 noin 40 prosentissa[9] EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja jälki-ilmoitus jäi tekemättä.
”Tekoälystä huolimatta, tai ehkä juuri sen vuoksi, tieto on luotava. Ei ole mitään järkeä vältellä rakenteista tietoa.”
Ajatus siitä, että tekoäly ratkaisee ostolaskujen ja sopimusten kytkennän itsestään, on optimistinen. Käytännössä kytkös perustuu niin ihmisillä kuin tekoälylläkin arvauksiin, poissulkemiseen ja kontekstitulkintaan. Jos hankintayksiköllä on saman toimittajan kanssa useita saman alan sopimuksia, kuten yleensä on, ei oikean sopimuksen tunnistaminen ostolaskun perusteella ole yksiselitteistä. Tekoäly ei myöskään poista turvallisuus-, tietosuoja- tai salassapitovelvoitteita, eikä se itsessään kykene tuottamaan niitä koskevia luotettavia merkintöjä ilman ihmisen määrittämää rakennetta.
Tekoälystä huolimatta, tai ehkä juuri sen vuoksi, tieto on luotava. Ei ole mitään järkeä vältellä rakenteista tietoa. Päinvastoin: myös AI-hypen jälkeisessä maailmassa laadukas, yhteismitallinen ja hallittu tieto on kaiken analyysin ja automaation perusta.
Usein kuulee ajatuksen, että “kannattaa odottaa – tulevaisuudessa siintää uudistus, EU-säännös tai tekoäly kehittyy”. Odottaa voi aina, mutta muutosmatka on odotuksen jälkeenkin pitkä, ja jokainen vuosi ilman panostuksia siirtää tavoitetilan saavuttamista entisestään. Samaan aikaan julkiset hankinnat pyörivät joka päivä, miljardiluokassa, ilman kunnollista kokonaiskuvaa.
On rehellistä todeta, että ilman näitä panostuksia nykytila jatkuu. Hankintayksiköt, viranomaiset, lainsäätäjät ja tutkijat tekevät parhaansa vajavaisella tiedolla ja yhteiskunta menettää mahdollisuuden ymmärtää, mihin julkista rahaa todella käytetään ja millaisia tuloksia sillä saavutetaan.
Mitä panostuksella saadaan, kun turvallisuus huomioidaan?
Hankintatietovarantoa ei rakenneta turvallisuudesta tinkien. Tietosuoja ja tietoturva eivät ole jälkikäteen lisättäviä ominaisuuksia, vaan koko kokonaisuuden suunnittelua ohjaavia lähtökohtia. Kaikkea tietoa ei avata avoimesti, eikä pidäkään. Oleellista on, että oikea tieto on oikeassa paikassa ja oikeassa käytössä.
Tietovaranto rakennetaan voimassa olevien linjausten mukaisesti, ja sen ratkaisuja arvioidaan myös ulkopuolisin tietoturva-arvioinnein. On mielestäni perusteltua väittää, että turvallisuus kokonaisuutena paranee, kun hankintoihin liittyviä tietoja ryhdytään käsittelemään systemaattisesti ja yhteisillä pelisäännöillä. Tällöin myös riskit tunnistetaan paremmin ja julkisella sektorilla herätään samalla laajemmin pohtimaan tiedonhallinnan ja hankintojen riskejä – ei vain yksittäisinä tapauksina, vaan rakenteellisena kysymyksenä.
”Panostusten vastineeksi saadaan jotain, mitä tällä hetkellä puuttuu: yhteinen tilannekuva.”
Tietovarannon vaatimien panostusten vastineeksi saadaan jotain, mitä tällä hetkellä puuttuu: yhteinen tilannekuva. Tämän ytimen muodostavat kilpailutustunnisteelliset ostolaskut, joiden avulla voidaan ensimmäistä kertaa tarkastella sopimusten käyttöä koko elinkaaren ajalta. Samalla voidaan käänteisesti tunnistaa myös sopimuksettomia ostoja. Tämä on ilmiö, joka on tähän asti jäänyt pitkälti katveeseen.
Hankkeen aikana käydyissä keskusteluissa on käynyt ilmi, että monessa isossakin organisaatiossa sopimusten täyttymistä seurataan sopimusvastaavien omilla Exceleillä, mikä ei välttämättä ole hallinnollisesti tehokasta eikä palvele organisaatiotasoista hankintojen johtamista. Hankintatietovaranto ei ratkaise kaikkia edistyneiden hankintayksiköiden haasteita, mutta se tarjoaa aivan uuden lähtötason niille organisaatioille, joissa tiedolla johtaminen on vielä hajanaista.
Kuva 2: Konseptiluonnos hankintatietovarannosta julkaistavien tietojen perusteella tehtävistä näkymistä. Luvut perustuvat keinotekoiseen aineistoon, eivätkä kuvaa näin ollen todellisuutta. Kuvaa klikkaamalla näet sen isompana.
Hankintatietovarannosta on siis saatavilla hyötyä organisaation oman hankintatoimen kehittämiseen, mutta tietovarannon merkitystä hankintojenvalvonnan vahvistamiselle ei voida ohittaa. Jatkossa valvontaa voidaan kilpailutustunnisteen perusteella kohdentaa tehokkaammin ja kokonaisvaltaisemmin myös niihin hankintoihin, joista ei ole tehty hankinta- tai suorahankintailmoitusta Hilmassa.
Valvonnan tehostamisella on negatiivinen klangi. Haluan tässäkin yhteydessä todeta, että hankintojen valvonta ei ole, eikä tulekaan olla, julkisten hankintojen keskeinen kehittämisen elementti.
”Hankintatietovaranto ei ole pikaratkaisu. Se on perusta.”
Kun tarjoustiedot, vertailuperusteet ja ostolaskuaineisto yhdistyvät, avautuu myös mahdollisuus tarkastella toteutuneita yksikköhintoja. Voimme nähdä, mitä todella ostettiin, mihin hintaan ja verrata kilpailutettua ja kilpailuttamatonta hankintaa keskenään. Tämä on konkreettinen askel kohti hankintojen vaikuttavuuden arviointia.
On silti tärkeää olla rehellinen rajoitteista. Tässä vaiheessa ei ratkaista esimerkiksi ostolaskujen tuoterivien täydellistä standardointia, ja ostolaskutietojenkin vertailukelpoisuudessa tulee olemaan eroja sektoreiden välillä. Samalla on kuitenkin realistista todeta, että monilla aloilla vertailukelpoinen tieto on jo tunnistettavissa. Se on merkittävä edistysaskel nykytilaan verrattuna.
Hankintatietovaranto ei ole pikaratkaisu. Se on perusta. Ilman sitä puhumme jatkossakin kunnianhimoisista tavoitteista ilman keinoja todentaa, olemmeko menossa oikeaan suuntaan. Kyse ei ole täydellisestä tiedosta – vaan siitä, että pyrimme aktiivisesti kehittämään sitä tietoa, jonka pohjalta päätökset tehdään.
[1] https://www.tutkihallintoa.fi/julkiset-hankinnat/hankintojen-arvo/
[2] https://www.kkv.fi/uploads/sites/2/2023-09-tutkimusraportteja-kilpailu-julkisissa-hankinnoissa.pdf
[3] Arvio kilpailun tuomasta lisäsäästöstä perustuu Jääskeläinen, J. ja Tukiainen, J. (2019). Anatomy of public procurement. VATT Institute for Economic Research Working Papers, 118
[4] https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-267-1
[5] https://www.kkv.fi/tutkimus-ja-vaikuttaminen/julkaisut/policy-brief-sarja/julkisten-hankintojen-tavoitteet-ja-riskit-hankintojen-seurantaa-tulisi-kehittaa-policy-brief-1-2022/
[6] https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-444-6
[7] https://www.kkv.fi/ajankohtaista/tapahtumat/kkv-paiva-2025/
[8] https://www.valtiokonttori.fi/palvelut/kuntien-ja-hyvinvointialueiden-talouden-palvelut/julkisten-hankintojen-tietovaranto/#pilotointi
[9] https://www.tutkihallintoa.fi/julkiset-hankinnat/hankinnoista-ilmoittaminen/
Artikkelin kuvituskuva (nopat): Pixabay, Alexas_Fotos
