Agenttinen Suomi on hallinnon uudistus, ei tekoälyhanke

Valtiovarainministeriön tuore Agenttinen Suomi -julkaisu nostaa esiin kiinnostavan näkymän julkisen hallinnon tulevaisuuteen. Julkaisussa tekoälyagentteja ei nähdä vain uutena teknologiana, vaan osana laajempaa muutosta, jossa virkatyö rakentuu ihmisten ja tekoälyagenttien yhteistyölle myös yli organisaatiorajojen. Kyse on julkaisun mukaan hallinnon toimintalogiikan uudistamisesta, ei yksittäisestä työkalusta.

Tämä on oikea ja samalla erittäin kunnianhimoinen tavoite.

Tekoälyagentit kehittyvät tällä hetkellä nopeasti. Mutta mitä enemmän agenttista toimintamallia miettii käytännössä, sitä selvemmäksi käy, että teknologia voi lopulta olla muutoksen helpompi osa. Agentit voivat ylittää järjestelmä- ja organisaatiorajoja teknisesti. Lainsäädäntö, tiedon käyttötarkoitukset ja hallinnon erilaiset prosessit eivät kuitenkaan automaattisesti ylitä niitä. Siksi Agenttinen Suomi on ennen kaikkea hallinnon uudistamista.

Tieto ei liiku vain siksi, että teknologia siihen pystyy

Kuvitellaan tulevaisuuden julkinen palvelu, jossa tekoälyagentti hoitaa kansalaisen asiaa päästä päähän. Asian ratkaisemiseksi agentti tarvitsee tietoa usealta viranomaiselta ja useista tietojärjestelmistä. Teknisesti tällainen maailma on yhä realistisempi. Juridisesti kysymys on vaikeampi.

Julkishallinnon tietoa ei ole kerätty yhteen yhteiseen tietovarantoon, josta sitä voitaisiin käyttää vapaasti kaikkiin julkisiin tehtäviin. Henkilötietojen käsittelyn reunaehtoja määrittävät EU:n yleinen tietosuoja-asetus ja sitä täydentävä kansallinen lainsäädäntö. Lisäksi eri hallinnonalojen erityislainsäädäntö vaikuttaa siihen, mihin tarkoituksiin tietoja voidaan käsitellä. Myös salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta viranomaiselta toiselle säädetään erikseen. Julkisuuslaissa on tätä varten nimenomaiset säännökset.

Tämä on tärkeä lähtökohta. Tekninen pääsy tietoon ei tarkoita oikeutta käyttää tietoa mihin tahansa tarkoitukseen. Tavoitteena ei tietenkään pidä olla se, että kaikki viranomaisten hallussa oleva tieto olisi kaikkien käytettävissä. Salassapidolla, tietosuojalla ja käyttötarkoitussidonnaisuudella suojataan tärkeitä oikeuksia.

Jos julkinen palvelu halutaan tulevaisuudessa toteuttaa aidosti päästä päähän yli organisaatiorajojen, tukevatko nykyiset tiedon käyttöä ja luovuttamista koskevat rakenteemme tätä tavoitetta parhaalla mahdollisella tavalla? Tämä ei ole enää tekoälykysymys, vaan lainsäädäntöä ja koko hallinnon toimintamallia koskeva kysymys.

Järjestelmien ei tarvitse olla samoja, mutta niiden pitää ymmärtää toisiaan

Toinen haaste löytyy tietojärjestelmistä.

Julkishallinnon nykyinen järjestelmämaisema on syntynyt vuosikymmenten aikana. Järjestelmiä on rakennettu organisaatio-, toimiala- ja tehtäväkohtaisesti. Tämä on ollut luontevaa tilanteessa, jossa myös prosesseja on tarkasteltu pitkälti yksittäisten organisaatioiden näkökulmasta. Agenttisessa toimintamallissa asetelma muuttuu.

Jos agentin pitäisi hoitaa tehtävä, joka kulkee usean viranomaisen ja järjestelmän läpi, jokainen erilainen käsite, tietomalli, rajapinta ja toteutustapa lisää kokonaisuuden monimutkaisuutta. Ratkaisuna ei ole yksi valtava koko julkishallinnon tietojärjestelmä. Järjestelmien yhtenäistämisen pitäisi tarkoittaa ennemmin yhteentoimivuutta. Julkishallinto tarvitsee yhteisiä käsitteitä ja tietomalleja, yhteen toimivia rajapintoja sekä enemmän yhteisiä digitaalisia peruskyvykkyyksiä.

Agenttisessa hallinnossa järjestelmien ei tarvitse olla samoja,
mutta niiden pitää pystyä puhumaan samaa kieltä.

Tällä on merkitystä myös investointien näkökulmasta. Kannattaako jokaisen organisaation todella rakentaa samantyyppisiä peruskyvykkyyksiä aina uudelleen, vai voisimmeko hyödyntää nykyistä enemmän yhteisiä ratkaisuja? Agenttisuus voi tehdä tästä kysymyksestä aikaisempaa ajankohtaisemman.

Vielä järjestelmiäkin suurempi kysymys ovat prosessit

Teknologian yhtenäistäminen ei kuitenkaan yksin riitä. Vielä kiinnostavampi kysymys on, kuinka paljon julkishallinnossa on keskenään samankaltaisia prosesseja, jotka toteutetaan eri organisaatioissa eri tavoin. Jos prosesseja on kymmenen erilaista, tekoälyagentti voidaan tulevaisuudessa ehkä opettaa toimimaan kaikissa kymmenessä. Mutta onko se oikea tavoite? Pahimmillaan uutta teknologiaa käytetään vain vanhan monimutkaisuuden automatisoimiseen.

Ennen kuin kysytään, miten prosessi automatisoidaan tekoälyagentilla, pitäisi kysyä:
Miksi tämä prosessi tehdään eri puolilla julkishallintoa eri tavalla?

Kaikkea ei pidä eikä voida yhdenmukaistaa. Viranomaisilla on erilaisia lakisääteisiä tehtäviä, vastuita ja toimintaympäristöjä. Mutta kaikkia eroja ei myöskään ole välttämättä tietoisesti suunniteltu. Osa on seurausta historiasta, organisaatiorakenteista ja vuosien aikana tehdyistä järjestelmäratkaisuista. Tekoäly tarjoaa hyvän syyn arvioida näitä eroja uudelleen.

Emmehän automatisoi siiloja?

Tässä on Agenttisen Suomen toteuttamisen keskeinen riski.

Jos lainsäädäntö ja tiedon käyttötarkoitukset rajaavat tiedon organisaatio- ja tehtäväkohtaisiin kokonaisuuksiin, järjestelmät on rakennettu organisaatiokohtaisesti ja prosessit toteutetaan eri puolilla hallintoa eri tavoilla, tekoälyagenttien lisääminen tämän rakenteen päälle ei vielä muuta itse rakennetta.

Nykyistä rakennetta voidaan kyllä automatisoida. Tuloksena voi olla nopeampia prosesseja ja vähemmän ihmisten tekemää rutiinityötä. Se olisi jo itsessään arvokasta. Mutta silloin vaarana on nykyisten siilojen automatisointi sen sijaan, että niiden taustalla olevaa tarpeetonta monimutkaisuutta poistettaisiin.

Todellinen tuottavuushyppy voi syntyä vasta, kun tiedon hyödyntämisen edellytyksiä, lainsäädäntöä, järjestelmien yhteentoimivuutta ja prosessien yhtenäistämistä tarkastellaan samanaikaisesti.

Entä jos hallintoa suunniteltaisiin toisinpäin?

Digitalisaatiota on ollut luontevaa tehdä organisaatioiden kautta. Organisaatiolla on lakisääteinen tehtävä. Tehtävän ympärille muodostuu prosessi. Prosessia varten rakennetaan tietojärjestelmä, johon kerätään sen tarvitsema tieto. Agenttisessa maailmassa kokonaisuutta voitaisiin tarkastella myös toisesta suunnasta. Lähtökohtana olisikin kansalaisen tai yrityksen tarve:

Miten tämä asia pitäisi pystyä hoitamaan mahdollisimman sujuvasti, turvallisesti ja tehokkaasti?
Mitä tietoa sen hoitamiseen tarvitaan?
Mitä yhteisiä kyvykkyyksiä tarvitaan?
Mitkä järjestelmät osallistuvat asian hoitamiseen?
Ja vasta tämän jälkeen: mitkä julkishallinnon organisaatiot osallistuvat prosessiin ja missä kohdassa?

Ajattelutavan muutos kuulostaa pieneltä, mutta käytännössä se olisi merkittävä. Sen sijaan, että kysytään, miten tämän viranomaisen prosessi digitalisoidaan, pitäisi kysyä: Miten tämä asia pitäisi hoitaa julkishallinnossa? Agenttien yksi kiinnostavimmista vaikutuksista voikin olla se, että ne pakottavat tarkastelemaan digitaalista hallintoa ensimmäistä kertaa todella päästä päähän.

Teknologia voi lopulta olla helpoin osa

Agenttinen Suomi rakentaa vision, jossa agenttisuus, digisuvereniteetti, digitietoinen sääntely sekä osaaminen, johtaminen ja muutoskyky muodostavat toisiaan täydentävän kokonaisuuden. Julkaisun tavoitteena on rakentaa yhteistä suuntaa valtionhallinnolle, hyvinvointialueille ja kunnille. Tässä on suuri mahdollisuus.

Mutta Agenttinen Suomi ei synny siitä, että jokainen julkishallinnon organisaatio ottaa käyttöön tekoälyagentteja. Se syntyy, jos samalla uskalletaan kysyä vaikeampia kysymyksiä:

Voiko tieto liikkua turvallisesti sinne, missä sitä tehtävän hoitamiseksi tarvitaan?
Voidaanko rakentaa nykyistä enemmän yhteisiä kyvykkyyksiä sen sijaan, että jokainen organisaatio toteuttaa niitä itse?
Pystyvätkö julkishallinnon järjestelmät käyttämään yhteisiä käsitteitä, tietomalleja ja rajapintoja?
Ja ennen kaikkea: tarvitaanko todella useita erilaisia tapoja toteuttaa sama tai lähes sama hallinnollinen prosessi?

Agenttinen Suomi ei ole ensisijaisesti tekoälyhanke.
Se on mahdollisuus uudistaa julkishallinnon toimintalogiikkaa.

Jos tässä onnistutaan, tekoälyagentit voivat muodostua erittäin merkittäväksi muutoksen mahdollistajaksi. Jos tässä ei onnistuta, vaarana on erittäin älykkäiden agenttien rakentaminen erittäin monimutkaiseen hallintoon.

Riku Mäki, apulaisjohtaja, Valtiokonttori