Den offentliga efterfrågan formar hela marknader i Europa. Ändå ser företag ofta hur dessa marknader växer fram först genom enskilda upphandlingar. Då återstår bara lite tid att bygga upp kompetens och samarbeten eller utveckla nya lösningar. Bättre information om framtida behov hjälper företag att förutse hur marknaderna utvecklas och rikta sina investeringar dit nya möjligheter växer fram.

Det är fortfarande lugnt i Elisabetsskvären i stadsdelen Kronohagen i Helsingfors när Sanna-Maria Bertell, ledande sakkunnig vid Finlands Näringsliv, möter Seija Friman, projektchef vid Statskontoret. När de har hunnit byta några ord kommer samtalet snabbt in på beslut vars avtryck i samhället finns kvar långt efter att själva upphandlingen har fallit i glömska.

Offentlig upphandling finns i införskaffningar överallt: i vägar, byggnader, kollektivtrafik och digitala tjänster. Varje år omsätts omkring 2,6 biljoner euro genom offentlig upphandling i Europeiska unionen, vilket motsvarar cirka 15 procent av EU:s bruttonationalprodukt.

Ändå har en av Europas största marknader varit svår att se som just en marknad. I stället har den framträtt som tusentals separata anbudsförfrågningar, avtal och leverantörsfakturor. Var och en berättar om ett enskilt beslut. Först när besluten betraktas tillsammans går det att urskilja vart marknaden är på väg.

Hittills har informationen framför allt gett en bild av det som redan har hänt. Men för marknaden handlar den avgörande frågan om framtiden: vad kommer den offentliga sektorn att köpa härnäst?

Vad en faktura inte kan berätta

När Friman började arbeta inom statsförvaltningen på 1980-talet spreds informationen på papper. Under fyra decennier har papper ersatts av system och systemen av data. I dag kan en och samma upphandling lämna spår i ett elektroniskt upphandlingsverktyg, ett ärendehanteringssystem, ett avtalssystem och flera ekonomisystem.

Men systemen gör mer än att bara lagra information, påpekar Friman.

”Att införa ett informationssystem handlar aldrig enbart om själva systemet. Samtidigt förändras processerna, ansvarsfördelningen och sättet att arbeta. Datans värde blir tydligt först när den förändrar besluten”, säger Friman.

En lyckad upphandling går ofta obemärkt förbi. När förskolan fungerar, vägen är i gott skick och bussen kommer till hållplatsen i tid är det få som stannar upp och tänker på upphandlingarna och avtalen bakom allt detta.

”De bästa upphandlingarna är osynliga. Människor lägger inte märke till dem, men tack vare dem fungerar vardagen bättre”, säger Friman.

Den svårare frågan är varför en upphandling lyckas medan en annan inte gör det. Det finns gott om information om upphandlingar och utgifter, men det har varit svårt att utifrån den avgöra vilka slags lösningar som förbättrar tjänster, stärker konkurrensen eller ger mer för de offentliga medlen.

En anbudsförfrågan visar vad beställaren avsåg att köpa. Ett avtal visar vilken leverantör som valdes. En leverantörsfaktura visar hur mycket som betalades. I Finland köper organisationer inom den offentliga sektorn varje år varor och tjänster för mellan 40 och 50 miljarder euro. Penningflödena är väl kartlagda, men vi vet betydligt mindre om upphandlingarnas effekter.

Konkurrensen börjar före upphandlingen

Det skulle vara värdefullt för företag att veta vad offentliga organisationer planerar att köpa om några år. En enskild anbudsförfrågan visar däremot inte om det rör sig om ett undantag eller början på en större förändring.

Det tar tid att etablera sig på en ny marknad. Ett företag kan behöva utveckla sina lösningar, bygga upp ny kompetens och ibland förändra hela sitt sätt att arbeta. Ju tidigare den framtida efterfrågan blir synlig, desto fler företag hinner förbereda sig inför konkurrensen.

Bertell tar en lokal livsmedelsproducent som exempel. Företagaren kan se enskilda upphandlingsannonser, men inte hur mycket som köps av liknande produkter i hela det marknadsområde där företaget verkar eller när befintliga avtal löper ut. Om information från olika upphandlande organisationer förs samman kan företaget bedöma efterfrågan, planera sin produktion och delta i dialogen med marknaden redan innan upphandlingen inleds.

”För ett företag räcker det inte med information om vad en enda upphandlande organisation köper. Det behöver kunna se efterfrågan inom hela sitt marknadsområde. Jag tror att informationen kan hjälpa företagare att upptäcka nya affärsmöjligheter”, säger Bertell.

Alla företag kommer dock inte att kunna dra nytta av öppen data lika snabbt. De aktörer som har de största resurserna blir sannolikt de första att använda sig av datat. Enligt Bertell är det viktiga att alla företag får tillgång till samma information på lika villkor.

Alla företag behöver inte heller bygga upp ett eget analysteam. Kring öppna upphandlingsdata kan det växa fram tjänster som förädlar informationen särskilt för små och medelstora företag. Den offentliga sektorns uppgift är enligt Bertell inte att utveckla dessa tjänster, utan att se till att det data som tjänsterna bygger på är tillförlitligt, enhetligt och maskinläsbart.

 

Där efterfrågan tar form

Finland håller på att bygga upp en informationsresurs för offentlig upphandling. Där ska information om upphandlingar och genomförda inköp samlas tillsammans med statens, kommunernas, välfärdsområdens och Folkpensionsanstaltens leverantörsfakturor. Sammantaget skulle uppgifterna kunna visa vart den offentliga efterfrågan är på väg.

Om flera städer förbereder liknande investeringar kan deras samlade efterfrågan skapa en marknad som ännu inget enskilt företag kan se i sin helhet. För ett företag kan den informationen spela in i beslutet att utveckla en ny lösning, anställa fler specialister eller delta som partner i ett större anbud.

För Friman är den avgörande frågan om den offentliga förvaltningen kan använda samma information för att förbättra sina egna beslut. Upphandlande organisationer skulle kunna jämföra sina lösningar, identifiera risker och se när det finns skäl att samarbeta med andra offentliga inköpare. Bertell betonar samtidigt att informationen inte bör stanna inom den administrativa rapporteringen eller tillsynen. Den måste nå marknaden och hjälpa företag att se vilka slags lösningar som är på väg att efterfrågas.

”Om informationen når marknaden effektivt hittar marknaden också en lösning”, säger Bertell.

”Om vi lyckas använda informationen blir upphandlingen mer än bara ett sätt att köpa tjänster. Den blir ett verktyg för att fatta bättre beslut och få större effekt för varje euro som samhället använder”, säger Friman.

Bättre beslut uppstår dock inte genom jämförelser i sig. Den informationsresurs som nu byggs upp ska göra det möjligt att jämföra upphandlingar och inköp i hela Finland. I framtiden skulle det exempelvis kunna synliggöra minskad konkurrens, stigande priser eller förändrade upphandlingsmetoder. Informationsresursens verkliga värde ligger ändå inte i enskilda nyckeltal, utan i förmågan att identifiera företeelser som behöver undersökas närmare.

”Informationsresurs för offentlig upphandling bidrar till att lösa problemet med tillgången till information, men inte automatiskt problemet med att förstå den. Upphandlingsdata visar vad som hände, men sällan varför det hände eller om resultatet var det bästa möjliga”, säger Friman.

Information om en upphandling, en leverantör, ett pris och en inköpsvolym visar inte om tjänstens kvalitet förbättrades, om användarna var nöjda eller om upphandlingen minskade kostnaderna någon annanstans. Informationsresurs kommer inte att ge färdiga svar, men det kan hjälpa till att identifiera vilka frågor det är värt att söka svar på. Samma information kan också ge inblick i marknader utanför Finland.

En europeisk marknad tar form

Offentliga organisationer runt om i Europa köper liknande tjänster, teknik och infrastruktur. Ett företags potentiella marknad kan sträcka sig över nationsgränser, trots att informationen om marknaden fortfarande är utspridd i nationella system.

Inom byggsektorn kan det till exempel uppstå en betydande samlad efterfrågan när flera länder samtidigt investerar i byggande med låga koldioxidutsläpp, energieffektiva renoveringar eller transportinfrastruktur. I en enskild anbudsförfrågan syns utvecklingen bara som en mindre detalj. När data från olika länder betraktas sida vid sida börjar efterfrågans verkliga omfattning framträda.

För att information från olika länder ska kunna jämföras krävs en gemensam struktur. EU:s datamodell eForms har gjort informationen i upphandlingsannonser mer strukturerad och jämförbar.

”Man skulle kunna säga att eForms omvandlar upphandlingsinformation från dokument till data. Det är just det som möjliggör nästa steg i det informationsbaserade beslutsfattandet”, säger Friman.

Public Procurement Data Space, PPDS, för samman data från Europeiska unionen och medlemsstaterna för gränsöverskridande analyser. Bertell ser PPDS som en möjlighet att göra det lättare för företag att ta sig in på europeiska marknader. Information som presenteras i ett gemensamt och jämförbart format kan hjälpa företag att bedöma sin konkurrenskraft och hitta möjligheter utanför hemmamarknaden.

”Om detta lyckas innebär det en betydande möjlighet att undanröja hinder på den inre marknaden. Finland måste inverka på att de gemensamma standarderna främjar öppen konkurrens i stället för att öka den administrativa bördan”, säger Bertell.

När lika inte är samma

Det är fortfarande svårt att skapa sig en heltäckande bild av den europeiska marknaden för offentlig upphandling. Information om upphandlingar under EU:s tröskelvärden är utspridd i nationella och regionala system, och dagens datamängder täcker inte upphandlingens hela livscykel på ett enhetligt sätt. Det finns fortfarande brister i både datakvalitet och interoperabilitet.

Syftet med att jämföra länder är enligt Friman inte att rangordna dem. När upphandlingsbeslut betraktas sida vid sida kan de visa hur olika delar av Europa möter samma samhällsutmaningar. En lösning i ett land kan fungera som jämförelsepunkt, varningssignal eller exempel på en ny möjlighet i ett annat land.

Jämförelser innebär också risker. Siffror som ser likartade ut kan spegla olika verksamhetsmiljöer, marknadsstrukturer och mål för upphandlingen. Stora mängder data, presenterade i visuellt övertygande form, kan ge intrycket att orsakssambanden är klarlagda, även när materialet bara visar samband mellan olika företeelser.

”Då kan en lösning som fungerade i en viss miljö kopieras till en annan utan att man förstår vilka förutsättningar som gjorde den framgångsrik. Som jag ser det är den största risken inte bristen på information, utan en falsk känsla av säkerhet”, säger Friman.

För ett företag uppstår konkurrensfördelen sällan genom att hitta samma anbudsförfrågan som alla andra. Viktigare är att före konkurrenterna kunna se vart den offentliga efterfrågan är på väg, vilka investeringar som förbereds i olika länder och för vilka slags lösningar nya marknader kan komma att öppnas.

”Vi talar om information som kan påverka var nästa tillväxt, nästa investeringar och nästa innovationer uppstår. Ju friare informationen kan flöda, desto bättre fungerar både marknaderna och användningen av offentliga medel”, säger Bertell.

Den offentliga upphandlingen i Europa korsar redan nationsgränser. Nu bör informationen göra detsamma.

Vad ser marknaden härnäst?

Efter intervjun promenerar Friman och Bertell vidare längs en gata kantad av jugendhus. Det börjar närma sig lunch. En spårvagn skramlar längs rälsen, någon letar efter en parkeringsplats och någon som är ute med hunden hälsar i förbifarten.

Ute på gatan finns ämnet för deras samtal plötsligt överallt. Gatunätet, byggnaderna och transportsystemet är resultatet av offentliga beslut som fattats under många år. Beslutens avtryck syns i stadsbilden, men vi har fortfarande bara en begränsad bild av den marknad som de har skapat. Den nationella informationsresurs för offentlig upphandling är fortfarande under uppbyggnad, och ännu saknas en heltäckande bild av den europeiska marknaden.

När marknaden blir synlig genom en rad sinsemellan fristående anbudsförfrågningar har många av de avgörande besluten redan fattats. Frågan är nu om det går att urskilja vart marknaden är på väg medan det fortfarande finns tid att påverka dess riktning.

****

Text och bilder: Henni Purtonen

Sanna-Maria Bertell är jurist med inriktning på konkurrensrätt och offentlig upphandling och arbetar vid Finlands Näringsliv EK. Hon har erfarenhet från näringslivet, internationella uppdrag och intressebevakning. Bertell granskar offentlig upphandling framför allt med fokus på välfungerande marknader, konkurrens och företagens tillväxtmöjligheter.

Seija Friman har lång erfarenhet av att utveckla upphandling, ekonomiförvaltning och digitalisering inom statsförvaltningen. Under sin karriär har hon medverkat till att reformera statsförvaltningens ekonomi- och personalförvaltning, digitalisera upphandlingar och främja användningen av upphandlingsdata. Friman är särskilt känd för sin övertygelse om att framgångsrika reformer bygger på kunskap, samarbete och bred delaktighet.