Julkinen kysyntä muovaa Euroopassa kokonaisia markkinoita, mutta yrityksille markkinoiden kehitys hahmottuu usein vasta yksittäisten tarjouspyyntöjen kautta. Silloin aikaa osaamisen, kumppanuuksien ja uusien ratkaisujen rakentamiseen on vähän. Parempi tieto tulevista tarpeista auttaa yrityksiä ennakoimaan markkinoiden kehitystä ja suuntaamaan investointejaan sinne, missä uusia mahdollisuuksia avautuu.
Liisanpuistossa Kruununhaassa on vielä hiljaista, kun Elinkeinoelämän keskusliiton johtava asiantuntija Sanna-Maria Bertell ja Valtiokonttorin hankejohtaja Seija Friman tapaavat. Kuulumisten jälkeen keskustelu kääntyy päätöksiin, joiden jälki näkyy yhteiskunnassa vielä kauan sen jälkeen, kun itse kilpailutus on painunut unohduksiin.
Julkiset hankinnat näkyvät kaikkialla: teissä, rakennuksissa, joukkoliikenteessä ja digitaalisissa palveluissa. Euroopan unionissa niiden kautta liikkuu vuosittain noin 2,6 biljoonaa euroa, mikä vastaa noin 15 prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta.
Silti yhtä Euroopan suurimmista markkinoista on ollut vaikea nähdä markkinana. Se on näyttäytynyt tuhansina erillisinä tarjouspyyntöinä, sopimuksina ja ostolaskuina. Jokainen niistä kertoo yhdestä päätöksestä. Markkinan suunta hahmottuu kuitenkin vasta, kun päätöksiä tarkastellaan yhdessä.
Sama tieto avaa kaksi näkymää. Seija Friman (oik.) tarkastelee julkisia hankintoja päätösten ja vaikuttavuuden näkökulmasta, Sanna-Maria Bertell markkinoiden ja yritysten näkökulmasta.
Tieto on tähän saakka kertonut ennen kaikkea historiasta. Markkinoiden kannalta ratkaiseva kysymys koskee kuitenkin tulevaa: mitä yhteiskunnat aikovat ostaa seuraavaksi?
Mitä ostolasku ei kerro
Kun Friman aloitti uransa valtionhallinnossa 1980-luvulla, tieto liikkui paperilla. Neljässäkymmenessä vuodessa paperi on vaihtunut järjestelmiksi ja järjestelmät dataksi. Nyt samasta hankinnasta voi jäädä jälki tarjouspalveluun, asianhallintaan, sopimusjärjestelmään ja taloushallinnon järjestelmiin.
Friman muistuttaa, että järjestelmät eivät silti ole vain tiedon säilytyspaikkoja.
”Tietojärjestelmän käyttöönotto ei koskaan koostu vain tietojärjestelmästä. Samalla muuttuvat prosessit, työnjako ja tapa tehdä työtä. Datan arvo näkyy vasta silloin, kun se muuttaa päätöksiä”, Friman sanoo.
Onnistunut hankinta jää usein huomaamatta. Kun päiväkoti toimii, tie on kunnossa ja bussi saapuu pysäkille ajallaan, harva pysähtyy ajattelemaan niiden taustalla olevia kilpailutuksia ja sopimuksia.
”Parhaat hankinnat ovat näkymättömiä. Ihmiset eivät huomaa niitä, mutta heidän arkensa toimii niiden ansiosta paremmin”, Friman sanoo.
Vaikeampi kysymys on, miksi yksi hankinta onnistuu ja toinen ei. Kilpailutuksista ja euroista on runsaasti tietoa, mutta niiden perusteella on ollut vaikea päätellä, millaiset ratkaisut parantavat palveluja, vahvistavat kilpailua tai tuottavat enemmän vastinetta yhteisille varoille.
Tarjouspyyntö kertoo, mitä oltiin hankkimassa. Sopimus kertoo, kenen kanssa siitä sovittiin. Ostolasku kertoo, kuinka paljon hankinnasta maksettiin. Suomessa julkinen hallinto ostaa vuosittain tavaroita ja palveluita 40–50 miljardilla eurolla. Rahavirrat tunnetaan tarkasti, mutta hankintojen vaikutuksista tiedetään paljon vähemmän.
Kilpailu alkaa ennen tarjouspyyntöä
Yrityksille olisi hyödyllistä tietää, mitä julkiset organisaatiot suunnittelevat hankkivansa muutaman vuoden kuluttua. Yksittäisestä tarjouspyynnöstä ei kuitenkaan vielä näe, onko kyse poikkeuksesta vai laajemmasta muutoksesta.
Uudelle markkinalle ei tulla hetkessä. Yrityksen on kehitettävä ratkaisujaan, rakennettava osaamistaan ja joskus muutettava koko tapaansa toimia. Mitä aikaisemmin tuleva kysyntä tulee näkyviin, sitä useampi yritys ehtii valmistautua kilpailuun.
Bertell käyttää esimerkkinä paikallista ruoantuottajaa. Nyt yrittäjä voi nähdä yksittäisiä hankintailmoituksia, mutta ei sitä, kuinka paljon vastaavia tuotteita ostetaan koko markkina-alueella tai milloin nykyiset sopimukset ovat päättymässä. Kun eri hankintayksiköiden tiedot yhdistetään, yritys voi arvioida kysyntää, suunnitella tuotantoaan ja osallistua markkinavuoropuheluun jo ennen kilpailutuksen alkamista.
”Yritykselle ei riitä tieto yhden hankintayksikön ostoista. Sen pitäisi nähdä koko oman markkina-alueensa kysyntä. Uskon, että yrittäjät löytävät tiedon avulla uusia liiketoimintamahdollisuuksia”, Bertell sanoo.
Avoin tieto ei kuitenkaan hyödytä kaikkia yrityksiä yhtä nopeasti. Ensimmäisinä sitä pystyvät todennäköisesti käyttämään toimijat, joilla on eniten resursseja. Bertellin mukaan olennaista on, että kaikilla yrityksillä on pääsy samaan tietoon samoin ehdoin.
Jokaisen yrityksen ei myöskään tarvitse rakentaa omaa analytiikkatiimiä. Avoimen hankintadatan ympärille voi syntyä palveluja, jotka jalostavat tietoa erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten käyttöön. Julkisen sektorin tehtävä ei Bertellin mukaan ole tuottaa näitä palveluja, vaan varmistaa, että niiden pohjana oleva data on luotettavaa, yhdenmukaista ja koneluettavaa.
”Yritykset eivät investoi menneisyyteen. Ne investoivat siihen, minkä uskovat tapahtuvan seuraavaksi”, Bertell sanoo.
Hajallaan olevasta tiedosta syntyy markkinanäkymä
Suomeen rakennettavan kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon on tarkoitus koota yhteen tietoa kilpailutuksista ja toteutuneista hankinnoista sekä valtion, kuntien, hyvinvointialueiden ja Kelan ostolaskuista. Yhdessä tiedot voisivat näyttää, mihin julkinen kysyntä on laajemmin suuntaamassa.
Jos useat kaupungit valmistelevat samankaltaisia investointeja, niiden yhteinen kysyntä voi muodostaa markkinan, joka ei vielä näy yhdellekään yritykselle kokonaisena. Yritykselle tieto voi vaikuttaa siihen, kehittääkö se uuden ratkaisun, palkkaako lisää osaajia tai etsiytyykö kumppaniksi suurempaan tarjoukseen.
Yrityksen on tehtävä investointipäätöksensä usein kauan ennen tarjouspyynnön julkaisemista. Bertellille hankintatiedon arvo näkyy siinä, kuinka ajoissa se auttaa näkemään tulevan kysynnän.
Frimanille ratkaisevaa on, pystyykö julkinen hallinto käyttämään samaa tietoa omien päätöstensä parantamiseen. Hankintayksiköt voisivat verrata ratkaisujaan, tunnistaa riskejä ja nähdä, milloin yhteistyö muiden julkisten ostajien kanssa on perusteltua. Bertell puolestaan korostaa, ettei tiedon pitäisi jäädä hallinnon raportointiin tai valvontaan, vaan liikkua markkinoille ja auttaa yrityksiä arvioimaan, millaisille ratkaisuille on syntymässä kysyntää.
”Jos markkinoille saadaan informaatio tehokkaasti, ratkaisu kyllä löytyy”, Bertell sanoo.
”Jos onnistumme tiedon hyödyntämisessä, hankinnat eivät ole vain tapa ostaa palveluita. Ne ovat väline tehdä parempia päätöksiä ja saada enemmän vaikuttavuutta jokaiselle yhteiskunnan käyttämälle eurolle”, Friman pohtii.
Paremmat päätökset eivät kuitenkaan synny vertailusta sellaisenaan. Rakenteilla olevan tietovarannon on tarkoitus mahdollistaa kilpailutusten ja ostojen valtakunnallinen vertailu. Se voi tulevaisuudessa esimerkiksi paljastaa kilpailun vähenemisen, hintojen nousun tai hankintatapojen muutoksen. Tietovarannon suurin arvo ei kuitenkaan ole yksittäisissä tunnusluvuissa vaan sellaisten ilmiöiden tunnistamisessa, jotka vaativat tarkempaa selvittämistä.
”Hankintatietovaranto ratkaisee tiedon saatavuusongelmaa, mutta ei automaattisesti ymmärrysongelmaa. Hankintadata kertoo, mitä tapahtui, mutta vain harvoin sen, miksi näin tapahtui tai oliko lopputulos paras mahdollinen”, Friman sanoo.
Tieto kilpailutuksesta, toimittajasta, hinnasta ja ostovolyymista ei vielä kerro, paraniko palvelun laatu, olivatko käyttäjät tyytyväisiä tai vähensikö hankinta kustannuksia muualla. Vaikka tietovaranto ei anna valmiita vastauksia, se voi auttaa tunnistamaan kysymykset, joihin kannattaa etsiä vastauksia. Sama tieto voi avata näkymän myös Suomea laajemmille markkinoille.
Euroopan markkina alkaa saada ääriviivat
Julkiset organisaatiot hankkivat samankaltaisia palveluja, teknologioita ja infrastruktuuria eri puolilla Eurooppaa. Yrityksen potentiaalinen markkina voi ulottua yli valtioiden rajojen, vaikka sitä koskeva tieto on edelleen hajallaan kansallisissa järjestelmissä.
Esimerkiksi rakennusalalle voi muodostua merkittävä kysyntäkokonaisuus, kun useat maat investoivat samaan aikaan vähähiiliseen rakentamiseen, energiatehokkaisiin korjauksiin tai liikenneinfrastruktuuriin. Yhdessä tarjouspyynnössä kehitys näkyy vain pienenä yksityiskohtana. Kun eri maiden tietoja tarkastellaan rinnakkain, kysynnän todellinen mittakaava alkaa hahmottua.
”Tieto voi näyttää, mitä tapahtui. Johtaminen alkaa siitä, mitä sen perusteella päätetään tehdä”, Friman sanoo.
Eri maiden tietojen vertailu vaatii yhteisen rakenteen. EU:n eForms-tietomalli on muuttanut hankintailmoituksia aiempaa rakenteisemmaksi ja vertailukelpoisemmaksi dataksi.
”Voisi sanoa, että eForms siirtää hankintatiedon dokumenteista dataksi. Juuri se mahdollistaa tiedolla johtamisen seuraavan vaiheen”, Friman sanoo.
Public Procurement Data Space eli PPDS kokoaa Euroopan unionin ja jäsenmaiden tietoja analysoitaviksi yli valtiorajojen. Bertell näkee PPDS:ssä mahdollisuuden helpottaa yritysten pääsyä Euroopan markkinoille. Yhteisessä ja vertailukelpoisessa muodossa esitetty tieto voi auttaa niitä arvioimaan kilpailukykyään ja löytämään mahdollisuuksia kotimaan ulkopuolelta.
”Onnistuessaan tämä on merkittävä mahdollisuus purkaa sisämarkkinoiden esteitä. Suomen pitää vaikuttaa siihen, että yhteiset standardit tukevat avointa kilpailua eivätkä lisää hallinnollista taakkaa”, Bertell sanoo.
Kun tieto ylittää rajat
Euroopan hankintamarkkinoista on edelleen vaikea muodostaa kattavaa kokonaiskuvaa. EU-kynnysarvot alittavia hankintoja koskeva tieto on hajallaan kansallisissa ja alueellisissa järjestelmissä, eivätkä nykyiset aineistot kata tasaisesti hankinnan koko elinkaarta. Myös tiedon laadussa ja yhteen toimivuudessa on edelleen puutteita.
Frimanin mukaan maiden välisen vertailun tarkoituksena ei ole laatia paremmuusjärjestystä. Rinnakkain tarkasteltuina hankinnat voivat näyttää, miten eri puolilla Eurooppaa vastataan samoihin yhteiskunnallisiin haasteisiin. Yhden maan ratkaisu voi toimia toiselle vertailukohtana, varoituksena tai esimerkkinä uudesta mahdollisuudesta.
Vertailuun sisältyy myös riskejä. Samanlaisilta näyttävät luvut voivat syntyä erilaisissa toimintaympäristöissä, markkinarakenteissa ja hankinnan tavoitteissa. Runsas ja näyttävästi visualisoitu data voi silti luoda vaikutelman, että syy-seuraussuhteet tunnetaan, vaikka aineisto osoittaisi vain ilmiöiden välisiä yhteyksiä.
”Silloin yhdessä ympäristössä toiminut ratkaisu voidaan kopioida toiseen ymmärtämättä sen onnistumisen ehtoja. Mielestäni suurin riski ei ole tiedon puute vaan näennäinen varmuus”, Friman sanoo.
Data ei anna valmiita vastauksia, mutta se voi auttaa esittämään parempia kysymyksiä. Frimanin ja Bertellin mukaan ratkaisevaa on, mitä tiedon avulla opitaan näkemään.
Yritykselle kilpailuetu syntyy harvoin siitä, että se löytää saman tarjouspyynnön kuin kaikki muut. Olennaisempaa on nähdä ennen muita, mihin julkinen kysyntä on liikkumassa, millaisia investointeja eri maissa valmistellaan ja mille ratkaisuille markkina saattaa seuraavaksi avautua.
”Puhutaan tiedosta, joka voi vaikuttaa siihen, missä syntyy seuraava kasvu, seuraavat investoinnit ja seuraavat innovaatiot. Mitä paremmin tieto liikkuu, sitä paremmin toimivat sekä markkinat että julkisten varojen käyttö”, Bertell sanoo.
Euroopan julkiset hankinnat ylittävät jo valtioiden rajat. Nyt tiedon pitäisi tehdä sama.
Mitä markkina näkee seuraavaksi?
Haastattelun päätyttyä Friman ja Bertell lähtevät kävelemään jugendtalojen reunustamaa katua. Lounasaika lähestyy. Raitiovaunu kolisee kiskoilla, joku etsii parkkipaikkaa ja koiranulkoiluttaja tervehtii ohi kulkiessaan.
Kadulla keskustelun aihe on yhtäkkiä kaikkialla. Katuverkko, rakennukset ja liikenne ovat vuosien mittaan tehtyjen julkisten päätösten tulosta. Niiden jälki näkyy kaupunkikuvassa, mutta niiden muodostamasta markkinasta tunnetaan vasta osa. Kansallista hankintatietovarantoa rakennetaan edelleen, eikä Euroopankaan markkinasta ole vielä kokonaiskuvaa.
Kun markkina tulee näkyviin toisistaan irrallisina tarjouspyyntöinä, monet ratkaisevat päätökset on jo tehty. Seuraava kysymys on, voidaanko markkinan suunta nähdä silloin, kun siihen voi vielä vaikuttaa.
****
Teksti ja kuvat: Henni Purtonen
Sanna-Maria Bertell on kilpailuoikeuteen ja julkisiin hankintoihin erikoistunut juristi, joka työskentelee Elinkeinoelämän keskusliitossa (EK). Hänellä on kokemusta niin yritysmaailmasta, kansainvälisistä tehtävistä kuin elinkeinoelämän edunvalvonnasta. Bertell tarkastelee julkisia hankintoja erityisesti markkinoiden toimivuuden, kilpailun ja yritysten kasvumahdollisuuksien näkökulmasta.
Seija Friman on työskennellyt pitkään valtionhallinnon hankinta-, talous- ja digitalisaatiokehittämisen parissa. Uransa aikana hän on ollut mukana uudistamassa valtionhallinnon taloushallintoa, henkilöstöhallintoa ja hankintojen digitalisointia sekä edistämässä hankintatiedon hyödyntämistä. Friman tunnetaan erityisesti näkemyksestään, jonka mukaan onnistuneet uudistukset syntyvät tiedon, yhteistyön ja laajan osallistamisen varaan.